生孩子,終生免稅!匈牙利「家庭擴張計畫」能救超低生育率?

生孩子,終生免稅!匈牙利「家庭擴張計畫」能救超低生育率?

匈牙利政府近年推出「家庭擴張計劃」,今年更積極推出生育獎勵政策,內容包括各種生育優惠、貸款方案與津貼補助。這個計劃是否真的能挽救匈牙利低迷的生育率?各國政府對少子化感到焦慮,學者與專家怎麼看?圖爲匈牙利首都布達佩斯一名家長與孩子一起參新生兒游泳課程。 圖/路透社

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「很少國家能像匈牙利一樣,如此大力地推行生育政策?」匈牙利右翼總理奧班.維克多(Viktor Orban)於今年祭出鼓勵生育政策,宣佈從2023年開始,30歲以下的已生育女性,將可以終生豁免個人所得稅。此政策是奧班繼2019年後,再次頒佈的優惠政策,爲的是透過各種優惠、貸款與津貼等,大大提升匈牙利低迷的生育率。然而,奧班的家庭擴張計劃是否真的有效?以及,在全球普遍瀰漫着對低生育率與少子化的焦慮時,各個學者與專家的看法又是什麼?

奧班在2010年上任之際,匈牙利已經是歐洲生育率最低的國家之一。當時的生育率狀況,歐洲一名女性平均生育1.58個孩子,但匈牙利的僅有1.2(一般而言,保持人口數穩定的最低生育率需維持在2.1)。於是,將低生育率視爲「國安危機」的奧班便在2019年推行家庭擴張政策,頒佈優惠措施,包括:已生育4個小孩的女性可以終生豁免個人所得稅;新婚夫妻可以貸款1000福林(約新臺幣87萬),若夫妻在規定時間內生育兩到三個孩子,將可以部分或完全抵銷貸款;另外,代爲托育孫子的祖父母,每個月也可以領取津貼等等。

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那麼,幾年後,奧班的優惠措施是否有成效?對此,美國威爾遜國際學者中心的研究員、人口研究專家詹妮佛.舒巴(Jennifer Sciubba)指出,奧班的政策耗費高額成本卻僅將生育率從1.2提升到1.5,她這樣形容:

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奧班花費在生育政策上的金額(5%的GDP)是其軍隊開支的3倍,這也是爲什麼《紐約時報》這麼形容:「很少國家能像匈牙利一樣,如此大力低推行生育政策。…這是一個有限的進步,而且成本不菲。」不過,在大力推動生育政策的背後,反映的即是這一位右翼總理過去如何以民族主義爲中心,大打反移民、反全球化的旗幟。

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匈牙利的移民兒童。 圖/路透社

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匈牙利總理奧班(左)近期宣佈生育獎勵政策,希望能提升匈牙利低迷的生育率。 圖/奧班臉書

▌「我們只要匈牙利之子!」

奧本上臺後,其右翼、保守作風讓他成爲歐洲國家裡最反移民的領導人,更有「歐洲川普」之稱。歐洲在2015年發生難民潮,當時匈牙利便在南部邊境建造圍牆、阻擋難民涌入。奧班當時表示,歐洲國家過去總認爲吸引海外移民就能解決人口老化、及人口數減少的問題,但他指出,來自穆斯林國家的移民難以融入歐洲的基督教文化,甚至還會「改變歐洲傳統基督教國家的人面貌和文化認同」、且最終基督徒就會被取代,成爲「少數羣體」。

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「在歐洲出生的孩子越來越少了。對西方來說,答案是移民,每缺少一個孩子,就應該接納一個移民兒童,這樣人口數量就不會減少。但我們匈牙利人有不同想法,我們不僅需要數字,我們想要匈牙利孩子。接受移民對我們來說,就是投降。」奧班在其2019年的國情諮文如此說道。

事實上,在奧班積極推行家庭與生育政策下,確實讓原本就有生育計劃的家庭因此受惠,但這樣以「傳統家庭價值觀」(即由一個丈夫與一個妻子組成的異性戀家庭)爲基礎的政策卻未必適用,或甚至排除了未婚夫婦、單身女性與同志家庭。

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此外,在大力鼓吹生育的同時,奧班政府也同步收緊了墮胎權益。匈牙利在1953年使墮胎合法化、規定女性在12周內都可以合法墮胎,但法令在2022年9月規定,醫護人員在女性決定墮胎之前,必須先讓她們聽聽胎兒的心跳聲,才能確認是否決定要墮胎。

值得進一步探討的是,該家庭擴張政策在設計過程中就太過以數據爲導向,也導致人的情緒感受被忽略。《The Guardian》在2020年的報導,就實際討論了夫妻們面對這個政策時、各種不同的情境與難題。例如,剛貸款的夫妻如果最後決定離婚或不生小孩,他們需要在規定時間內償還貸款;假設夫妻相處上有問題,貸款或許會變相增加彼此的束縛、讓他們難以脫離不健康的關係;另外,夫妻即使有計劃生育,但最後不幸流產,進而可能需要償還貸款的問題等。

全球各國普遍都面臨低生育率的問題,近年來各國政府也想盡辦法推出各種因應政策。 圖/美聯社

匈牙利總理奧班認爲開放移民會改變匈牙利傳統的基督教文化。圖爲勒斯凱(Roszke)移民收集點鐵路上的移民兒童。 圖/路透社

▌所以,要怎麼提高生育率?

不僅是匈牙利,全球各國普遍都面臨低生育率、少子化、人口老化與人口數減少的問題,近年來各國政府也想盡辦法推出各種優惠措施因應。人口研究專家舒巴(Jennifer Sciubba)對此提出了幾個解決方法:增加或開放移民、提高退休年齡、或增加國內的勞動人口。然而舒巴表示,這些方法在一些國家可能將受到非常大的社會反彈。

例如,法國政府今年爲了「拯救嚴重虧損的退休基金」,宣佈將將法定退休年齡從目前的62歲提高至64歲,且必須扣繳達到43個勞動年度才能領取全額月退金。年金改革激怒了法國全國各地民衆,讓超過200萬人上街示威、加入罷工行列。舒巴表示,法國的案例可證明大多民衆不會支持提高退休年齡的政策。

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舒巴認爲,目前最可行的應對方法仍然是提高生育率,她也相信良好的政策制度可以自然提升生育率。例如在芬蘭,雖然當地稅收很高,但政府福利與配套措施完整,女性在懷孕開始就可以申請許多福利;此外,從2021年秋天開始,新手爸媽也都可以開始享有7個月的帶薪產假。舒巴建議富裕國家以芬蘭當局作爲借鏡,以強化育兒福利制度增加國民願意養兒育女的意願。

此外,增加育兒福利政策永久性也有望控制下降的生育率。以法國爲例,雖然法國生育率近年有下降趨勢,但法國仍然是歐盟國家中生育率最高的國家(1.96)、高於歐洲平均值1.58,專家認爲,這是因爲法國持續性地的實施補助政策。

再者,整體的政策設計與社會氛圍也必須確保女性生育後能重返工作崗位。波蘭華沙結構研究所(Institute for Structural Research)副所長Iga Magda表示,波蘭超過50%的年輕女性接受過大學教育、她們都希望能工作,也期待自己能在職場上好好發揮才能。Iga Magda認爲,唯一增加她們生育意願的方法,就是確保她們在生育後能重回工作崗位、且未來在工作及家庭方面能夠良好地結合。這不只攸關女性的能力或條件,而是需要家庭同步合作、社會福利政策共同配合。

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匈牙利的育兒課程。 圖/路透社

德國哈雷市(Halle)的新生兒。 圖/法新社

▌或許,人口減少就是自然趨勢?

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低生育率和老齡化社會是全球化現象,導致生育率下降的原因也很多,除了物價上漲、經濟壓力過大外,許多國家的女性受教育程度提高、工作機會也增加,她們的生育年齡開始變高,不僅較晚開始生孩子、也不想生太多孩子。換句話說,生育不再是年輕一代女性的必要人生選項。

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除此之外,研究中國人口統計的經濟學家勞倫.約翰斯頓(Lauren Johnston)就以中國爲例,指出:即使生了一個孩子,很少人會想再繼續生第二個、第三個孩子,而最主要的原因仍是經濟條件問題,因爲當物價高漲、住房及教育的成本皆提高,買房和生活壓力遽增,自然生育意願連帶降低。

或許還有一種說法,即是舒巴所言:人口減少是一種自然趨勢?

按照歷史發展脈絡,一個國家的人民平均收入增加、生活品質提高時,普遍都會從高出生率、高死亡率,走向低出生率,預期壽命也會延長。在出生率方面,每個家庭的生育人數平均從5至6位,減少到2至3位以下。同時,這些國家也同時走向高齡化社會。根據舒巴的研究,已開發國家的年齡中位數爲42歲、遠遠高過1950年的年齡中位數29歲。

許多已開發國家認爲老齡化社會是「危機」,主因也經濟結構有關。在美國,大部分勞動人口繳稅時需要繳納社會安全稅( Social Security Tax),美國政府以這些稅收照顧領取社會安全津貼的人口——大多爲老年人、災難倖存者及身心障礙者等等——若繳納社會安全稅的勞動人口下降,代表着社會安全網可能不會再這麼堅固。而勞動人口減少,也意味着未來照顧老年人口的負擔及需求隨之增加。

而假設人口減少確實是自然趨勢,或許給世界的提示也在於:如何培育未來的長照人才。以英國爲例,1840年代出生的人平均健康預期壽命爲40歲,隨着飲食、營養、健康衛生以及公共衛生改善,到了1900年左右的維多利亞時代,健康預期壽命來到60歲;接着在21世紀出生的人,女性健康預期壽命延長至80歲、男性則延長到75歲。這也代表在老齡化社會,長照工作需求只會越來越高。除了重視高齡健康議題,社會也須從不同面向培養長照及護理專業人才,以因應未來高齡化趨勢。

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及早培養長照及護理專業人才才能因應未來高齡化趨勢。 圖/美聯社

人口研究專家認爲,增加新一代女性生育意願的方法,是確保她們在生育後能重回工作崗位、且未來在工作及家庭方面能夠良好地結合。本圖僅示意圖。 圖/美聯社

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當中,美國的中國人口專家王豐(Wang Feng)2013年1月於《紐約時報》投書就提出了值得討論的關鍵:人口減少全然是壞事嗎?

王豐舉例,人口減少將同步縮小人類對有限資源的爭奪,政府也需多加思考資源將投入更多軍事裝備,或是投入養老、育兒等社會福利上,若增進兒童教育、性別平權等公民福祉,都能社會帶來更多的和平。此外,許多富裕國家更加仰賴移民,這些移民也將有更多機會獲得集中於富裕國家的資源。他強調,女性不應該被視爲生育機器,如果全球人口下降是無可避免的事實,那人們需要接受它、適應它,而不是試圖扭轉它。

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聯合國人口司司長威爾莫斯(John Wilmoth)提出類似看法,他認爲很多人對生育率下降、人口減少的評估過於悲觀和誇大。以日本爲例,該國從1970年代就開始應對人口縮減的問題,但經過數十年,日本仍然是世界上最大的經濟體之一,也沒有因此而陷入「死亡漩渦」。

威爾莫斯也提到,就世界總體來看,接收更多移民仍可能成爲已開發國家提高人口的一個選擇,即使歷史上證明他們並不依賴移民、也不需要移民;此外,用務實以及非強制的政策鼓勵夫妻在發展事業同時生育孩子、以及讓60、70歲的中高齡人口能在繼續工作、並同時兼顧健康,這些都是應對現代人口問題的關鍵。

也就是說,現階段最重要的,是去思考我們要怎麼同步適應老年化社會。就像威爾莫斯的主張,維持人口「穩定」最爲重要,尤其現在所有社會都急需適應人口老齡化,真正關鍵是預測未來人口變化的速度,以及我們能花多少時間去應對這些變化。換個角度想,就像紐約時報提出的問題——

低生育率和老年化已是全球化現象,也許現階段最重要的是思考如何適應老齡化社會。 圖/美聯社

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